Desde su implantación hasta la actualidad, la economía popular y solidaria (EPS) ha ido consolidando su personalidad jurídica en el Ecuador. Nuevas disposiciones intentan otorgarle mecanismos de regulación que si bien han contribuido a su constitucionalismo, no despejan dudas, ni problemáticas reales sobre la implementación de este nuevo “modelo”, su autonomía y efectividad.
Un análisis al proceso legislativo evidencia constantes mutaciones, lo cual es signo de la inestabilidad y, a su vez, del interés del gobierno actual de afianzar una estructura que claramente responde a sus objetivos geopolíticos y a un contexto regional que está apostando por una nueva arquitectura del sector enfocado desde el interés integracionista.
Entre avances y retrocesos se encuentran los anhelos actuales tanto de Ecuador como de Suramérica. De conjunto con las constantes reformas al ordenamiento jurídico, se han reconocido otras problemáticas en la EPS, como las presentadas por Lara (2014, 34), las cuales son:
- Conflictos por gobernabilidad entre socios y cooperativistas
- Falta de articulación entre entidades cooperativas y de la economía social
- Elevados costos de producción y altas tasas de interés
- Falta de articulación entre las políticas públicas de fomento
- Problemas de registro
La génesis de estas dificultades debe buscarse en la propia concepción de la economía popular y solidaria para el Ecuador. Su marco jurídico ha dado respuesta a los intereses del Estado y a cuestiones políticas específicas, debido a lo cual se entiende porqué es frecuente una desviación en la implementación y regulación de los elementos característicos de esta alternativa.
La tendencia del país andino es similar a la que se vive en Latinoamérica según Guerra (2014). En el área son evidentes identidades latinoamericanas que no coinciden con los elementos y características de los proyectos fundadores y consolidados al respecto.
A criterio de Da Ros (2015) han seguido el modelo de actuación de las cooperativas de ahorro y crédito. “Han respondido a cuestiones coyunturales y no a un esquema coherente y articulado. Por tanto, su contenido legal queda ajeno a los legítimos requerimientos y aspiraciones” (Da Ros 2015, 5).
Atendiendo a estas dificultades, se pueden plantear las siguientes interrogantes: ¿Ha existido en el Ecuador un proceso de consolidación eficiente de la EPS? ¿Están garantizadas las bases para su continuidad a pesar de los cambios gubernamentales que se acercan?
Desde las situaciones problemáticas, las respuestas parecen bastante evidentes. Existe falta de claridad en su implementación y regulación, lo cual hace a las EPS muy propensas a malentendidos y al surgimiento de falsas expectativas. Esos anhelos pueden no alcanzarse debido a la incompatibilidad de la integración de todas las formas de producción y de organización económica: pública, privada, mixta, popular y solidaria planteada en el Art. 283 de la Constitución de la República (Asamblea Nacional 2008).
Además, la nueva arquitectura en el contexto regional tampoco se consolida, ni logra sus principales objetivos. La integración y las perspectivas económicas no han alcanzado el desarrollo pensado, por lo cual también puede decirse que existe cierta quietud en el ámbito doméstico de los países miembros de la comunidad integracionista. Esta situación regional podría afectar el desarrollo de la EPS en el Ecuador teniendo en consideración los elementos que mediaron en su génesis y progreso.
Además se acerca en el país un cambio gubernamental que también podría atentar en contra de la estabilidad y existencia de este “nuevo modelo”, llamado la otra economía.
El cambio político ecuatoriano de finales de la primera década del S XXI trajo consigo una serie de transformaciones estructurales, constitucionales y económicas que no son casuales, más bien responden a un marcado interés nacional y a un contexto internacional.
Con la llegada al poder de Rafael Correa, su impulso de la Revolución Ciudadana, el Plan Nacional del Buen Vivir y la creación y consolidación de la UNASUR, sucedieron una serie de mutaciones que no solo marcan la dinámica de la política interna y externa, sino también la inserción en la llamada Nueva Arquitectura Financiera.
Fue precisamente en ese contexto que prendió la idea de la EPS; una estrategia que si bien desde la Constitución del 2008 quedó delineada, alcanzó auge dos años más tarde, debido a la integración y a los intereses regionales que estaban gobernando en Suramérica y donde Ecuador participaba activamente.
El escenario doméstico delineaba su postura en ese ámbito y al mismo tiempo el contexto foráneo incidía en la toma de decisiones y en las proyecciones económicas del país en relación al cooperativismo y a la otra economía.
Un cambio radical de óptica en la política ocasionaría no pocos estrategos a los socios y más cuando se ha demostrado algunos deslices de la propuesta. Estudios anteriores (Lara 2014, 12) han concluido que el sector económico popular y solidario, no ha encontrado fuentes de financiamiento alternativas para el desarrollo de sus proyectos de emprendimiento.
Desde esta perspectiva, una investigación sobre el tema debe intentar definir cómo se implementa en el país una solución eficiente a los problemas que realmente existen, o si tan solo se cumple con el estándar regional o con el interés político de un gobierno. Solo un análisis del sistema económico ofrecerá respuesta, pues entre sus funcionalidades destaca aquella que permite determinar qué agentes y en qué condiciones podrán adoptarse decisiones económicas.
Reconociendo que la salud de la llamada “la otra economía” depende de políticas públicas que la fomenten y de la extinción progresiva de todos los mecanismos y procesos que dificultan la igualdad de condiciones, se hace necesario conocer qué circunstancias, posturas y decisiones la han sustentado en el caso ecuatoriano.
Nueva Arquitectura financiera y económica.
La independencia política de los países de América Latina no instituye una situación similar en el contexto económico. Sumamente subordinados a tendencias de grandes mercados internacionales, los países del Sur muestran las marcas de esa relación asimétrica.
Ante la situación, y en consonancia con los intereses de la actual investigación, uno de los aspectos que más se ha impulsado en la región es el desarrollo y consolidación de una autonomía financiera regional, un tema que a criterio de Long (2010) no alcanza la máxima expresión, pues si bien muestra algunos avances, todavía no se concreta la integración y la cohesión en las respuestas necesarias.
La nueva arquitectura económica se enfoca hacia la cooperación productiva y hacia la complementación entre las necesidades de unos y las ventajas de otros y viceversa. Se trata de replantearse los objetivos del progreso del área en función de las inquietudes y carencias de los países.
Por tanto, el diseño no puede olvidar:
- Ampliación de las estrategias y componentes de prevención.
- Eficiente gestión del capital y una mejor postura en la búsqueda de soluciones ante las crisis financieras.
La nueva arquitectura regional fue impulsada por Ecuador en consecuencia con su política interna, su situación económica y las posibilidades de integración y cambio de la organización. La Declaración Presidencial de Quito sobre el financiamiento del Buen Vivir y la vigencia de los derechos de la Naturaleza aboga por una rápida estrategia de desarrollo económico para la región. Por tanto, entre las sugerencias de la Comisión Ecuatoriana para la Nueva Arquitectura Financiera regional (CENAF) figura el interés de romper la sumisión con los mercados financieros mundiales, frenar la fuga de capitales, el desarrollo de una economía autosustentable donde se le dé valor a la producción nacional con el fin de responder a las demandas sociales.
Desde esta perspectiva, ocurren configuraciones estructurales en el escenario nacional. El contexto y la política interna establecen y guían la postura de la nación en la región, pero también ocurre a la inversa. El escenario externo que se fue conformando desde 2010 hizo que lo plasmado en la Constitución de la República fuera tomando auge luego de la segunda década del S XXI con uno de los “modelos” de la llamada “la otra economía”.
Economía Popular y Solidaria
Las desigualdades, el desequilibrio y las inequidades que imperan en el mundo evidencian cada día que existe un modelo de desarrollo social y económico regido por la dinámica de las grandes potencias. Conscientes de esa realidad e interesados por un cambio de orden y de realidades, son varios los autores y los países que defienden y trabajan por el cambio.
Por tanto, surgen nuevas formas de pensar y hacer economía donde destaca la propuesta de la economía popular y solidaria, la cual para Coraggio (2014, 4) es la forma de hacer desde la economía lo otro en relación al vínculo social, al medio ambiente, a la calidad de vida y modos de reproducción. Siendo más específico afirma que:
es el conjunto de recursos y actividades, y de instituciones y organizaciones que regulan, según principios de solidaridad (aplicados en varios niveles de relación) y autoridad legítima, la apropiación y disposición de recursos en la realización de actividades de producción, distribución, circulación, financiamiento y consumo digno y responsable, cuyo sentido no es el lucro sin límites sino la resolución de las necesidades de los trabajadores, sus familias y comunidades, y de la naturaleza (Coraggio 2014, 6).
Centrado más en la manera de producir, Razeto (2013, 36), completa el ciclo al hacer referencia a la forma de distribuir y consumir. Desde su perspectiva las bases de la organización son las relaciones solidarias y la cooperación.
Se entiende entonces que la economía popular y solidaria es una estrategia que propone nuevos vínculos económicos con el fin de hacer frente a los retos que impone la distribución desigual de la riqueza y los sistemas económicos excluyentes. Contrario al capitalismo, otorga mayor valor al trabajo y las relaciones solidarias que al capital y al crecimiento individual.
EPS, Política y Contexto
La EPS presenta un sólido vínculo con el poder desde su comprensión como estrategia que está encaminadas a la transformación (Coraggio 2014, 27). Por tanto, su supervivencia depende del interés de esa colectividad que está dispuesta a hacer y a cambiar los desequilibrios imperantes.
Cuando así no suceda, la iniciativa de la EPS se trunca, pues como todo proyecto social de gran envergadura depende de la participación y de las políticas públicas que impulse el gobierno de turno (Da Ros 2015).
Desde esta perspectiva es que ha tomado auge y se ha popularizado el término en los discursos de Latinoamérica. Su presencia ha sido posible por las circunstancias políticas, económicas y sociales que actualmente vive la región, las cuales se han propuesto cambiar la realidad.
De conjunto con la idea del Socialismo del S XXI aflora esta otra economía que se sustenta como una alternativa de desarrollo y que a criterio de Jácome (2013, 45) “depende para su consolidación de la participación de los organismos regionales y de un modo de actuación interno coherente con el interés de fomentar el sector tradicionalmente invisibilidad”.
Economía Popular y Solidaria en Ecuador
En el Ecuador, la EPS se ampara en la Constitución de la República (Asamblea Nacional 2008). Desde el proyecto de Revolución Ciudadana ha ocurrido un cambio en el marco jurídico del sistema cooperativo.
Se puede plantear que ha ido mutando de la supervisión y control de la Superintendencia de Bancos y Seguros a la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria que también encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico nacional.
A diferencia de otros países de Latinoamérica, Ecuador posee la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria. En su Art. 1 se establece que “el sector económico popular y solidario es el conjunto de formas de organización económica-social en las que sus integrantes, colectiva o individualmente, realizan procesos de producción, intercambio, comercialización, financiamiento y consumo de bienes y servicios” (SEPS 2014, 1).
Durante el marco temporal del estudio, el Gobierno ecuatoriano buscó fortalecer el sector de la economía solidaria, a través de la creación de instituciones que facilitan el desarrollo de los diferentes programas y proyectos. Tras ese fin se ha constituido:
- Superintendencia de Economía Popular y Solidaria
- Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria
- Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias (CONAFIPS)
- Fondo de Liquidez y Seguro de Depósitos
La creación de estas instancias se ampara en el paradigma neo-institucionalismo y en el interés de reforzar y dar respuesta a las políticas públicas nacionales. También existe una correlación entre la EPS en el Ecuador y el contexto regional.
Como se planteó en el epígrafe anterior, Ecuador propuso la idea de una nueva arquitectura financiera y en consonancia con la sugerencia se estableció en el país el Código Orgánico Monetario y Financiero. A partir del año 2014 este Código reestructura el actual sistema financiero nacional, en donde para efectos de conformación y control, se incluye al sector popular y solidario.
Desde el análisis de la situación ecuatoriana en relación al ordenamiento jurídico y principios establecidos para la EPS, se plantea que la incorporación de instituciones, las legislaciones y la postura asumida ante el propio concepto de relaciones y cooperación existe en el país andino una mezcla de conceptos en relación al tema que responden más a cuestiones coyunturales que a cuestiones propias del modelo.
El Gobierno se ha concentrado principalmente en el sector popular y en las unidades económicas populares; es así que sus acciones se dirigen principalmente a los sectores pobres o vulnerables de la población en consonancia con los intereses de su política interna de disminuir las desigualdades existentes (Coraggio 2014, 20).
La posición asumida atenta contra la esencia de la EPS, pues desde su concepción está dirigida a toda la población y no a sectores específicos. La esencia de estos proyectos es que desde lo general se logre la participación y beneficios de los sectores más desfavorecidos, pues la intención máxima es la creación de condiciones de vida aptas para el desarrollo adecuado del ser humano en general y para las diferentes organizaciones de la EPS.
Neo-institucionalismo
El desarrollo de la EPS en el Ecuador respalda el surgimiento de una serie de instituciones que desde la teoría encuentra explicación en el neo-institucionalismo, pues se entiende que el desarrollo de las políticas públicas debe ejercerse desde estas estructuras.
De lo anterior se entiende, que a través de las instituciones se intenta consolidar y alargar la existencia de un interés que en el caso particular es la EPS. Para Rivas (2013, 40) a ello se suma “el importante papel de las reglas, procedimientos, organizaciones y los diferentes componentes que forman un sistema político, los cuales tienen influencia en las relaciones, conductas, comportamiento, estabilidad e inestabilidad de los gobiernos y de la existencia y reproducción del sistema social”.
Desde este enfoque, las instituciones fungen como una expresión de los intereses nacionales y también como reflejo de un contexto, pues desde la fundación de las diferentes instancias se está apostando por el cumplimiento del control que se delinea en el ordenamiento jurídico. La institucionalización de la EPS ecuatoriana es el resultado de circunstancias y de alternativas para la solución de los problemas existentes.
Analizado desde el neo-institucionalismo económico se puede plantear que el gobierno busca garantizar la estabilidad de las relaciones mediante un sistema de instituciones que garanticen intereses particulares. Para que ello ocurra debe existir un contexto nacional y regional favorable donde imperen políticas e intenciones muy bien definidas.
A manera de síntesis resulta la presente inquietud: ¿Cómo incide el contexto nacional y regional en el desarrollo de la economía popular y solidaria?
Planteamiento determinante en virtud de conocer e identificar los rasgos esenciales del desarrollo de la EPS en el Ecuador; así como, analizar las circunstancias contextuales nacionales y regionales imperantes durante el desarrollo de la EPS en Ecuador, y determinar las posibilidades de coherencia y funcionamiento del sistema normativo e institucional de la EPS ante el cambio de las circunstancias nacionales y regionales que determinaron su desarrollo.
POR: MARIO HERRERA*
*Mario Patricio Herrera Taipicaña, Abogado de los juzgados y tribunales de la República del Ecuador, por la Universidad de las Américas (UDLA); Master en Relaciones Internacionales – Negociaciones Internacionales y Resolución de Conflictos, por la Universidad Andina Simón Bolívar; Miembro de la Asociación Ecuatoriana de Ciencia Política del Ecuador AECIP; Cursante en Estudios, Manejo y Solución de Conflictos por la Universidad Autónoma de México; Investigador en temas de Derecho Indígenena, neoconstitucionalismo y pluralismo jurídico para la Comisión Andina de Juristas, entre otras.
Bibliografía
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