*La propiedad intelectual de este documento es de Mario Patricio Herrera Taipicaña; y, corresponde a una parte de la investigación para la obtención del título de Especialista en Derecho de Control y Prevención de la Corrupción de la UASB.
Entre las principales propuestas planteadas por la Misión Kemmerer en el Ecuador (1926), figuró la modernización y fortalecimiento de las normas e instituciones de control; entre las cuales, destacó la creación de una Contraloría General,[1] con la finalidad de implantar un sistema eficaz de contabilidad, como base para la preparación y ejecución del presupuesto nacional y el control de los recursos públicos.[2]
Fue el expresidente Isidro Ayora Cueva (1926 – 1931),[3] quien acogió las recomendaciones planteadas por el grupo de expertos americanos, incorporando la idea de una Contraloría General de la Nación en la Ley Orgánica de Hacienda, promulgada el 16 de noviembre de 1927, mediante Boletín Oficial No. 448 del mismo año y fecha.[4]
Pero, no fue sino hasta el 2 de diciembre de 1927, con la entrada en vigor de la mencionada norma que la Contraloría General de la Nación inició su accionar, marcando un hecho histórico en la gestión y administración pública de este país, al incorporarse formalmente normas sobre el control de sus cuentas y recursos públicos.[5]
En 1945, en la segunda presidencia de José María Velasco Ibarra (1944 – 1947),[6] por primera vez se adoptó al órgano contralor como responsable del cuidado y correcta recaudación e inversión de los fondos del Estado a nivel constitucional;[7] conforme lo corroboran los artículos: 137 a 140 de la mencionada carta fundamental.
Institucionalidad que se vio superada, con el advenimiento de la Contraloría General del Estado, como consecuencia del nuevo orden constitucional concebido el 25 de mayo de 1967; en el que, la Constitución de la época lo determinó como el organismo encargado de la fiscalización y contabilidad de la Hacienda Pública, facultado legalmente para: i) vigilar la recaudación e inversión de los fondos públicos en instituciones de derecho público y privado que recauden impuestos y perciban subvenciones estatales, ii) velar por la debida conservación y utilización de los bienes fiscales, de las municipalidades y demás instituciones de derecho público; y, iii) examinar, fallar y llevar las respectivas cuentas del Fisco.[8]
Prerrogativas que, con la reforma a la Ley Orgánica de Hacienda dictada por el General Guillermo Rodríguez Lara (1972 – 1976), a través del Decreto Ley 1065-A, publicado en el Registro Oficial N° 668 de 28 de octubre de 1974, el control gubernamental de los recursos públicos y régimen de responsabilidades se amplió a favor de la administración central; por cuanto, se reconoció como función de la Contraloría General del Estado, el efectuar exámenes de las “[…] operaciones con el fin de evaluar la legalidad, veracidad, integridad, eficiencia, efectividad y economía […] así como la sugestión de mejoras y la determinación de responsabilidades […]”.[9]
Sin embargo, podría decirse que la génesis del régimen de responsabilidades derivado del control de recursos públicos data del año 1977, con la entrada en vigor de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC);[10] legislación que, con mayor vastedad reguló la determinación de responsabilidades administrativas y civiles, superando lo reformado en la Ley Orgánica de Hacienda por el Decreto Ley 1065-A de 1974.
Además que, la mencionada ley instauró el “Sistema de Control de los Recursos Públicos”[11] en su título séptimo, capítulo primero; cuyos objetivos fueron: establecer un control interno confiable, determinar deberes y obligaciones individuales, salvaguardar los recursos públicos, entre otros.[12] Mientras que, en capítulos posteriores se reguló las facultades normativas, control interno y auditoría gubernamental en sus diferentes modalidades, como las operacionales, financieras, exámenes especiales y revisiones selectivas;[13] para, posteriormente normar en la sección segunda del capítulo cuarto, el establecimiento de responsabilidades administrativas y civiles.[14]
Por su parte, el título octavo determinó que la Contraloría General del Estado es el órgano superior a cargo del control externo de los recursos públicos, facultado entre otras cosas para efectuar auditorías, exámenes especiales, proporcionar asesoría técnica, comunicar las conclusiones de los exámenes practicados, formular recomendaciones y establecer responsabilidades individuales administrativas, por quebrantamiento de las disposiciones legales; así como, declarar responsables principales y ordenar el reintegro inmediato de cualquier recurso financiero indebidamente desembolsado.[15]
En el año 2002, la emisión de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,[16] significó una mejora importante en las prerrogativas reconocidas históricamente al organismo de control por parte de Ley Orgánica de Administración Financiera y Control del año 1979; las cuales, fueron desarrolladas y reguladas sobre la óptica del “Sistema de Control, Fiscalización y Auditoría del Estado”,[17] a cargo de la Contraloría General del Estado, teniendo por finalidad examinar, verificar y evaluar el cumplimiento de la visión, misión y objetivos de las instituciones del Estado y, la utilización de los recursos, administración y custodia de bienes públicos.[18]
En el 2008, la Constitución de la República del Ecuador gestada en Montecristi, reafirma las facultades del organismo de control; y, hace énfasis en los deberes de: asesorar a los órganos y entidades del Estado cuando lo soliciten, expedir normativa para el cumplimiento de funciones, dirigir el “Sistema de control administrativo” de las entidades del sector público y de las entidades privadas que dispongan recursos públicos; y, determinar responsabilidades administrativas y civiles e indicios de responsabilidad penal.
En consecuencia, los registros históricos evidencian que la Contraloría General del Estado se instituye como una institución garante del Estado, para vigilar y controlar el adecuado uso de los bienes y recursos públicos. Para lo cual, por expresa disposición de su Ley; y, la Constitución,[19] se le facultó con la potestad de establecer de responsabilidades como resultado de las conductas que atenten y afecten el erario nacional.
Reconocimiento legal que en la actualidad se encuentra tutelado y normado por el Reglamento de Determinación de Responsabilidades de 2018;[20] el cual, tiene por finalidad regular el régimen de determinación de responsabilidades, como resultado del garantismo constitucional determinado por la carta magna de 2008, y la discriminación normativa realizada por el artículo 134 del Código Orgánico Administrativo de 2017.
Sin embargo, pese a lo expuesto, el intento normativo del organismo de control no ha sido suficiente para regular temas como la motivación, tipicidad administrativa; y, en sí, el procedimiento administrativo sancionador derivado del control de recursos públicos.
Situación que ha expuesto al organismo de control a la censura pública y jurisdiccional, por la falta de claridad en la configuración de las responsabilidades, su determinación y sanción; así como, por la restringida norma que regula su procedimiento, en la que se evidencian vacíos jurídicos como: la debida construcción motivacional de los hallazgos de auditoría previa predeterminación de responsabilidades; la carencia de requisitos de admisibilidad y procedibilidad en las diferentes instancias administrativas de sanción; medios de prueba y sus elementos de validez; legitimación activa de los accionantes y representantes legales; competencia para declarar prescripción de la acción coactiva; efectos inter comunis de la caducidad en la instancia administrativa frente al criterio inter partes en el ámbito jurisdiccional; y, otros temas comunes al sistema de control administrativo del Estado.[21]
Muestra de ello, es lo mencionado por el académico Juan Pablo Aguilar, quien enfáticamente ha señalado:
“Las deficiencias del sistema de control no son, en realidad, deficiencias de su estructura institucional, sino de la forma en que la Contraloría General del Estado encara su trabajo. Esa forma tiene mucho que ver con la importancia que se da a determinados temas, en detrimento de otros, y con la carga de trabajo que implica atender problemas secundarios, dejando de lado los que tienen verdadera importancia.
Pero también es bueno tomar en cuenta que los resultados del trabajo de la Contraloría muestran que dentro de ella no ha llegado a comprenderse a cabalidad el sistema de control que está en sus manos. Un buen ejemplo de ello es un tema que ha sido ya estudiado en detalle por personas más capacitadas: la determinación de responsabilidades.
Temas tan básicos como la noción de culpa o la necesaria relación de causa a efecto que debe existir entre un hecho y un daño, parecen ser desconocidos por muchos de los funcionarios que tienen a su cargo la determinación de responsabilidades. El resultado: resoluciones deficientes, ejemplos destacados de cómo no hacer una argumentación jurídica y personas acusadas injustamente sobre la base de criterios que ningún tribunal acogería como válidos.
Sobre este tema basta hacerse una pregunta: ¿cuántas de las responsabilidades determinadas por la Contraloría General pasan la prueba de los tribunales contencioso administrativos?”.[22]
En tal virtud, este documento a más de ser una línea de tiempo que devela el desarrollo institucional y normativo de la Contraloría General del Estado; constituye un elemento reactivo para la modernización normativa de dicho organismo, como una de las tantas necesidades orientadas a la eficiencia y eficacia organizacional.
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[1] Rebeca Almeida Arroba, Kemmerer en el Ecuador, 1. ed, Serie Tesis / Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Ecuador Historia (S.l.: Fac. Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Ecuador, 1994), 59.
[2] Ibid., 65.
[3] Georgetown University, “Republic of Ecuador: Chronology of Presidents”, Political Database of the Americas, accedido 3 de abril de 2021, https://pdba.georgetown.edu/Executive/Ecuador/pres.html.
[4]EC Contraloría General del Estado, “Historia de la Contraloría General del Estado”, accedido 3 de abril de 2021, https://www.contraloria.gob.ec/lainstitucion/historia/#:~:text=El%202%20de%20diciembre%20de,independiente%20del%20gobierno%2C%20con%20el.
[5] Carina Mendoza, “Contraloría General del Estado de Ecuador: ¿Qué es? Funciones, objetivos y más”, Tiempo de Política, accedido 3 de abril de 2021, https://tiempodepolitica.com/c-ecuador/contraloria-general-del-estado-de-ecuador/.
[6] Georgetown University, “Republic of Ecuador: Chronology of Presidents”.
[7] Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1945, Registro Oficial 228, 6 de marzo de 1945, art. 137.
[8] Ecuador, Constitución Política de la República del Ecuador de 1967, Registro Oficial 133, 25 de mayo de 1967, art. 225.
[9] Ecuador, Reformas a la Ley Orgánica de Hacienda, Registro Oficial 668, 28 de octubre de 1974
[10] Ecuador, Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, Registro Oficial 337, 16 de mayo de 1977.
[11] Ibid. art. 239.
[12] Ibid. art. 241.
[13] Ibid. art. 263 – 266.
[14] Ibid. art. 277.
[15] Ibid. art. 303.
[16] Ecuador, Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, Registro Oficial Suplemento 595, 12 de junio de 2002.
[17] Ibid. art. 1.
[18] Ibid. art. 3.
[19] Ibid. art. 39.
[20] Ecuador, Reglamento de Determinación de Responsabilidades, Registro Oficial Suplemento No. 323, 10 de septiembre de 2018.
[21] Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial Suplemento 449, 20 de octubre de 2008, art. 212.
[22] Juan Pablo Aguilar Andrade, “Compromiso político y organismos de control”, FORO. Revista de Derecho No. 7 (18 de enero de 2017): 97–110.
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